Ramlan Surbakti
Setidaknya ada delapan faktor yang perlu diciptakan agar pemerintahan presidensial berlangsung efektif dan stabil dalam negara demokrasi yang menerapkan sistem multipartai.
Dari delapan faktor itu, hanya dua yang sudah dijamin UUD 1945. Pertama, presiden memiliki legitimasi politik yang tinggi dari rakyat karena dipilih melalui pemilihan umum, tidak hanya berdasarkan mayoritas suara, tetapi juga sebaran dukungan daerah. Kedua, keterlibatan penuh presiden dalam setiap pembahasan RUU yang menyangkut anggaran dan nonanggaran.
Empat dari enam faktor
Keenam faktor lainnya masih harus diciptakan. Karena ruang yang terbatas, saya hanya akan menyorot empat dari enam faktor itu. Keempat faktor tersebut adalah (1) dukungan mayoritas anggota DPR, (2) kepemimpinan politik dan administrasi, (3) pejabat politik yang ditunjuk (political appointee) dalam jumlah yang memadai, dan (4) partai oposisi yang efektif.
Untuk dapat mewujudkan visi, misi, dan program pembangunan bangsa yang sudah dijanjikan, seorang presiden memerlukan ”pejabat politik yang ditunjuk” untuk melakukan tiga tugas. Pertama, menerjemahkan visi, misi, dan program pembangunan bangsa jadi serangkaian RUU untuk diperjuangkan ke DPR agar menjadi UU. Kedua, menerjemahkan UU tersebut menjadi serangkaian kebijakan operasional. Ketiga, mengarahkan dan mengendalikan birokrasi untuk melaksanakan kebijakan tersebut.
Setidaknya dua syarat utama harus dipenuhi pejabat politik yang ditunjuk tersebut, yaitu ahli dalam salah satu atau lebih bidang pemerintahan, dan ikut terlibat dalam perumusan visi, misi, dan program pembangunan bangsa sang calon presiden. Dalam struktur pemerintahan/eksekutif di Indonesia, pejabat politik yang ditunjuk ini hanya menteri, pejabat setingkat menteri, dan pejabat pemerintah non-kementerian, yang jumlahnya tidak mencapai 50 orang.
Adapun yang terjadi di Indonesia, tidak hanya sebagian besar ketiga tugas tersebut dilaksanakan oleh birokrasi eselon I dan II, kebanyakan menteri, pejabat setingkat menteri, dan pejabat pemerintah non-kementerian juga tidak memenuhi kedua persyaratan menjadi pejabat politik yang ditunjuk tersebut.
Langkah berikutnya yang harus dilakukan presiden adalah mengajukan rencana legislasi dan anggaran (RUU) kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan. Inilah salah satu tantangan dalam pemerintahan presidensial karena kekuasaan legislatif terpisah dari kekuasaan eksekutif.
Persetujuan parlemen atas suatu RUU lebih mudah didapat dalam pemerintahan parlementer karena kekuasaan legislatif dan kekuasaan eksekutif berada pada satu tangan, yaitu partai yang menguasai mayoritas kursi parlemen. Karena itu, salah satu potensi ketidakefektifan pemerintahan presidensial adalah pemerintahan yang terbelah, yaitu presiden dan kabinet dikuasai suatu partai, sedangkan legislatif didominasi oleh parpol lain.
Kalau pemerintahan presidensial menerapkan sistem kepartaian pluralisme sederhana (dua kutub kekuasaan), pemerintahan yang terbelah ini mungkin dapat diatasi dengan kepemimpinan politik seorang presiden. Akan tetapi, kalau yang diterapkan sistem kepartaian pluralisme moderat (apalagi pluralisme ekstrem), maka parlemen dikuasai tidak oleh satu partai, tetapi oleh banyak partai, sehingga faktor kepemimpinan politik saja tak akan mampu menggalang dukungan parlemen, yang terdiri atas banyak partai, atas rencana kebijakan presiden.
Realitas di Indonesia dewasa ini bukan saja pemerintahan yang terbelah antara eksekutif dan legislatif, melainkan juga eksekutif yang terbelah. Presiden membentuk kabinet yang sebagian menterinya dari enam partai politik, sedangkan tiga parpol memutuskan menjadi oposisi.
Namun, sebagian partai yang ikut dalam kabinet dalam banyak hal justru jadi oposisi terhadap pemerintah. Sebaliknya, ada pula partai yang menyatakan oposisi tetapi mendukung pemerintah. Pada pihak lain, sebagian pejabat politik (menteri) yang ditunjuk presiden dalam banyak hal bukan menjabarkan visi, misi, dan program yang dijanjikan presiden, melainkan menjabarkan agenda partai politiknya sendiri.
Kepemimpinan politik adalah kemampuan meyakinkan partai politik, organisasi masyarakat sipil, berbagai kelompok strategis, dan para pemilih untuk mendukung rencana legislasi dan anggaran yang diajukan pemerintah kepada DPR. Kepemimpinan dalam bentuk pemerintahan presidensial menjadi sangat penting tidak saja karena posisi seorang presiden sebagai orang nomor satu dalam pemerintahan, tetapi juga karena dialah satu-satunya pejabat negara yang memiliki legitimasi politik secara nasional berdasarkan visi, misi, dan program pembangunan yang dijanjikan kepada rakyat.
Salah satu pendukung potensial presiden adalah para pemilih. Dewasa ini tidak ada presiden di dunia ini yang dipilih oleh lebih dari 60 persen rakyat secara langsung selain Presiden SBY. Akan tetapi, Presiden ternyata belum mampu menggerakkan pendukung potensial ini untuk mendukung pelaksanaan berbagai rencana legislasi dan anggaran seperti yang sudah ia janjikan.
Desain sistem pemilu
Karena itu diperlukan desain sistem pemilu yang mampu menciptakan keempat faktor tersebut. Pertama, mengadopsi desain sistem pemilu yang mengarahkan partai politik melaksanakan fungsi representasi politik di tengah-tengah masyarakat lokal sebagai jembatan antara rakyat/masyarakat dan negara.
Kedua, mengadopsi desain sistem pemilu yang tidak saja menjamin akses rakyat menuntut akuntabilitas partai/wakil rakyat, tetapi juga membuat partai politik dan wakil rakyat ”takut” kepada rakyat.
Ketiga, mengadopsi desain sistem pemilu yang mampu menciptakan sistem kepartaian pluralisme moderat (sekitar 5 parpol dengan jarak ideologi yang tidak terlalu jauh sehingga memungkinkan tercapai kesepakatan).
Keempat, menggunakan desain sistem pemilu yang secara efektif mampu mengurangi jumlah parpol di DPR sehingga koalisi dua atau tiga parpol sudah mencapai mayoritas kursi di DPR. Kelima, menggunakan desain sistem pemilu yang mampu mendorong koalisi parpol yang solid, baik dalam pemerintahan maupun di DPR, dan koalisi partai oposisi yang efektif di DPR.
Desain sistem pemilu yang diperkirakan mampu mewujudkan satu atau lebih dari lima variabel ini adalah sistem kompetisi parpol peserta pemilu, menurunkan besaran daerah pemilihan dari 3-10 jadi 3-6 kursi, ambang batas masuk DPR minimal 2,5 persen suara, dan pelembagaan kalender waktu penyelenggaraan berbagai jenis pemilu.
Pelembagaan kalender penyelenggaraan berbagai jenis pemilu merupakan desain sistem pemilu yang paling strategis untuk mewujudkan empat faktor pemerintahan presidensial yang efektif tersebut. Desain ini pada dasarnya memisahkan waktu penyelenggaraan pemilu nasional dari pemilu lokal selang 2,5 tahun, dan penyelenggaraan pemilu anggota DPR (dan DPD) dan pemilu presiden dilakukan bersamaan, sedangkan penyelenggaraan pemilu anggota DPRD provinsi dan kabupaten/kota bersamaan dengan pemilu kepala daerah provinsi dan kabupaten/kota.
Sejumlah perubahan perilaku politik diperkirakan akan muncul sebagai akibat dari desain kalender waktu penyelenggaraan pemilu seperti ini. Pertama, partai politik yang memiliki kursi di DPR tidak hanya harus mempertimbangkan siapa yang akan jadi calon presiden/wakil presiden yang diusulkan, juga harus mempertimbangkan akan berkoalisi dengan parpol apa.
Kedua, parpol atau koalisi parpol punya waktu memadai untuk mempersiapkan satu visi, misi, dan program pembangunan bangsa sebagai materi kampanye, baik untuk pemilu anggota DPR maupun pemilu presiden.
Ketiga, koalisi parpol yang tidak berhasil memenangi kursi presiden/wakil presiden dan mayoritas DPR akan tampil sebagai oposisi yang efektif. Tidak saja dalam mengimbangi presiden dan mayoritas anggota DPR dalam membahas dan menyepakati UU, tetapi juga dalam melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan APBN dan UU lainnya.
Keempat, pemisahan pemilu nasional dari pemilu lokal akan meningkatkan kedaulatan rakyat karena para pemilih tidak perlu menunggu lima tahun untuk mengevaluasi kinerja pejabat yang dipilih melalui pemilu. Kalau kinerja mereka sesuai dengan janjinya pada pemilu, maka partai/kader partai itu akan dipilih lagi. Juga sebaliknya.
Kelima, setiap jenis pemilu akan memiliki fokus materi kampanye. Fokus materi kampanye pemilu nasional—baik pemilu anggota DPR maupun pemilu presiden—adalah isu nasional yang dirumuskan dalam visi, misi, dan program pembangunan bangsa. Fokus materi kampanye pada pemilu lokal adalah isu lokal, yaitu tentang urusan pemerintahan yang diberikan negara kepada daerah untuk meningkatkan kesejahteraan warga di daerah bersangkutan.
Keenam, penyelenggaraan pemilu anggota DPR dan DPD serta pemilu presiden pada waktu bersamaan adalah mengurangi biaya penyelenggaraan pemilu nasional dan pemilu lokal. Dan, ketujuh, memudahkan KPU dan KPU daerah merencanakan, melaksanakan, dan mengendalikan seluruh tahapan pemilu. Tidak saja karena hanya dua kali menyelenggarakan pemilu selama lima tahun, tetapi terutama punya waktu yang memadai mempersiapkan pelaksanaan pemilu nasional dan pemilu lokal.
Ramlan Surbakti, Guru Besar Perbandingan Politik FISIP Universitas Airlangga/ Kompas
